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“十五五”期间城投平台公司发展前瞻钻研 | “十五五”规划系列文章（三）

自1992年7月上海城市建设开发投资公司成立以来，处所当局投融资平台公司（以下简称“城投公司”）在从前30余年的城市化过程中阐扬了不成代替的作用，有力推动了城市基础设施建设和公共服务供给。

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瞻望“十五五”，城投公司面对前所未有的挑战：城市发展逻辑由表延扩张转向内涵提升，传统的地皮财政模式日益承压，行业监管政策不休趋严；城投行业正处于转型升级的沉要关口，为适应新局势下的城市建设需要，持续在推动高质量发展和提升城市治理水平方面阐扬关键作用，追求可持续的创新发展蹊径已成为当务之急。

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一、表部局势：城投公司面对“三大变局”

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变局一：城市发展逻辑之变

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城市发展逻辑决定城投公司未来的发展方向和发展模式，中国城市发展进入具佑装三个最大化”的新阶段，这一新阶段以质量提升为主题。目前全国城镇化率已超过60%，而沿海及沿江的大城市城镇化率更是超过了75%。到2030年，即“十五五”规划期末，全国的城镇化率有望达到70%。中国城镇化速度正逐步放缓，中国城市发展正逐步从增量扩张转向存量优化的更新阶段。

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中国城市发展将出现“三个最大化”的新特点：

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一是城市资产价值最大化。从生涯消费、产业发展和城市服务三方面对所有城市载体进行分类，借鉴新加坡模式，凭据城市资产设计运营贸易模式，提升资产现金流产出能力。

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二是城市服务能力最大化。随着城市发展进入“3.0”阶段，对峙“以报答本”准则，最大限度提升城市服务能级成为城市发展主题特点。

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三是产业服务效力最大化。通过打造合适的产业基础设施和软性服务系统，营造优良的产业发展生态，推动城市产业荟萃发展和转型升级。

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变局二：处所财政模式之变

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从处所财政演进角度看，地皮财政逐步终结，起头向产业财政发展。这一趋向倒逼城投公司发展模式产生变动，从“资产注入-融资-投资建设”的“大循环”模式逐步转向城市运营的“幼循环”模式。

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地皮财政难以为继。随着房地产周期性下行和处所当局债务风险防备深入，地皮出让收入大幅削减，地皮财政难以为继。据统计，2021年全国300个城市地皮出让金总额同比降落9%，2022年降落34%，2023降落15%。各处所债务问题凸显，处所平台陷入现金流�；�。

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股权财政不成持续。“股权财政”性质是通过吸纳各类社会本钱，阐扬国有本钱的引领和放大作用。目前国内较为成熟的模式重要蕴含“岳阳模式”、“信阳模式”和“丽江模式”。其主题在于整合社会本钱、民间本钱和产业本钱，成立“本钱注入-资产增长-投资回报-再投资”的积极投资循环，从而优化税收基础和产业结构。然而，目前国有资产收益率与收益上缴比例偏低，对财政贡献较少。且股权变现为一次性行为，被销售的往往是最优质的资产和资源，可持续性较差。

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产业财政可能是“终局”。“产业财政”意味着当局通过疏导和支持特定产业发展，推进经济增长和就业，从而增长财政收入；同时，当局通过财政支出推动产业发展，如投资基础设施建设、科研创新和人才造就等。产业财政旨在通过产业发展实现经济和财政的可持续增长。在新一轮“产业财政”下，各地纷纷成立产业投资和科技投资机构、各类产业发展基金，或将城投公司转型为产投公司，以急剧发展产业。

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变局三：风险防控政策之变

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城投融资监管政策的大基调微风雅向不会扭转，城投债务进入“存量时期”。严控新增的基调将持续，处所化债进入深入阶段。

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城投债务规模重大，偿债压力持续增长。据统计，2023岁暮全国城投债余额达11.89万亿元，城投平台已使用授信27.88万亿元，城投非标债务约7.17万亿元，计算46.94万亿元。城投公司债务规模大，债务成本偏高，加之严监管限度，偿债压力持续增长。自2010年起，针对城投急剧发展时期遗留问题，国度陆续出台政策调控城投公司。尤其是35、14、134、47号文的相继颁布，要求“稳妥措置融资平台存量债务风险，严控债务增量”，给存在债务问题的城投公司带来巨大压力，弱资质城投债务风险将进一步凸显。

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二、内部治理：城投公司面对“三大挑战”

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一是“量和质”的矛盾凸起，面对“融资挑战”。“量”阐发为数量鼓和且增长滞碍；“质”体现为虚胖发展，债务沉沉，融资职能过度透支。“借新还旧”模式持续，债务水平居高不下。未来几年，处所当局与平台公司将迎来集中偿债顶峰期，系统性偿债风险加剧。

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二是不足现代企业良性经营机造，面对“造血挑战”。大部吩旖台公司不足主题产业，业务多集中于工程代建、地皮整治等公益性领域，盈利性强的经营性资产匮乏。

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三是机造鼎新缓慢，面对“治理挑战”。企业治理系统机关化色彩浓沉，不足以市场化发展为主导、两全指令性业务的战术定位与发展支持，缺失以价值创造为导向的组织架构、“责权势”对等的职能、授权、绩效、激励系统以及高效明确的关键治理造杜纂流程。

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三、瞻望未来：城投公司能够思考“四招破局”

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方式一：盘活城市资源、提速资产经营

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城投平台总资产增速持续放缓。据统计，2023岁暮，城投平台总资产规模达136.8万亿元，较2022岁暮增长9.3%，增速较2022年回落2.1个百分点。城投传统基建投资职能趋于弱化，存量资产运营将成为发展关键，存量资产盘活有望提速。

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城投公司需从传统的固定资产投资和建设思想，转变为基于资产价值保值增值和未来现金流收益的项目资产治理思想。在业务链条和能力组合上，需形成从“资源-资产-资金-本钱”的关环。

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“六大行动”进行资产盘活：

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一是存量资产负债做减法。抓住平台公司整合沉组机遇，针对存量低效、无效资产负债进行合理剥离、措置与算帐。

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二是优质资产做加法。多种方式获取、整合处所资产资源。梳理调研公司地点城市值得整合的资产，有序整合分散或多头经营的优质地皮、地产品业、公用事业、交通、股权等经营性资产，改善资产结构，为造就市场化业务、独立市场融资打下基础。

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三是梳理集团内部经营性资产。按资产属性划分为现金类、资源类、金融类、经营项目类四大类；按盘活潜力分为强收益能力、低效待提升、无效待措置三大类。

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四是提升运营治理能力。引入专业运营治理机构，提升存量资产项目运营治理能力。对短期内不能销售变现、股权让渡的资产，索求委托治理等经营方式，形成可持续收益。国资国企转变为服务商角色，提供出产性服务业配套，如建设贸易配套设施，推动共享共用，承租方独立运营，自主进行产业升级、贸易模式创新、战术转型。

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五是老旧资产刷新升级。对老旧厂房、文化运动场馆、老旧幼区、街区、国企非主业资产（如酒店、餐饮、疗养院），以及部门处所国企把握的工业仓储或产业地产等，积极申请有关规划疏导和政策支持，结合区域营商环境打造、美满公共和贸易配套，赋予存量资产新的性命力和创收点。

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六是借助金融工具。通过基础设施公募REITs、ABS等金融工具盘活存量项目，将回收资金用于新项目建设，推进形成投融资良性循环的贸易关环模式。

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方式二：三步五法两条线、深度整合沉组

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城投公司的整合活动显著增长。2022年，年度城投公司的整合活动数量增至315起，同比增长22.57%。2023年，整合活动累计达到358起，其中区县级城投公司的整合成为沉点。（详见《处所国企开启新一轮专业化整合沉组》）

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“四步走”构建企业整合沉组系统：

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一是“盘企业”，明确各企业信息。具体相始家企业的业务、财政、资产、人员、债务、汗青遗留问题等。

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二是“定领域”，确定整合领域蕴含造订企业清单，明确纳入鼎新的企业；界定业务板块和主责主业系统；构建新集团的组织架构系统。

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三是“明蹊径”，选取“三步五法两条线”的执行战术。“三步走”指沉组节拍蕴含一级新建、二级沉组、三级强化；“五法”指沉组方式涵盖算帐注销、股权划转、股权让渡、产业整合、资产盘活；“两条线”指从股权和治理权两个维度明确各二级主体所属企业，以最大化专业整合成效。

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四是“强施杏妆，采取“一企一策”的步骤，为每个企业造订具体且可行的沉组规划。城投平台类企业的沉组可能涉及多多事业单元、全民所有造企业等，需妥善处置汗青遗留问题和人员安设问题，明确每家企事业单元的沉组方式、主交易务及划转规划。

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方式三：四个抓手抢抓产业投资机缘

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产业是城市高质量发展的根基，城市发展的关键在产业。城投公司通过股权投资、产业基金、疏导基金等多种方式投资处所产业，阐扬产业孵化、产业造就和产业疏导职能，以期推动本地产业结构升级优化升级，实现区域产业“建链、补链、强链、稳链”，达到构建现代化产业系统的主张。例如，岳阳产投集团践行为产业找事的理想，沉点投资于岳阳市优势主导产业和战术性新兴产业。设立了自主治理型基金48支，自管子基金和参股子基金累计实缴规模超540亿元，扶吃祗业超700家，已有51个项目实现IPO或借壳上市。

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2024年1-5月，各地新成立的400多家国有企业中，名称或业务涉及产业投资、产业发展的数量就达到75家。未来将会有越来越多的城投公司匹配城市发展战术，致力于城市产业发展，在优化产业布局和推动产业转型升级中担任“强引擎”的角色。城投公司重要有四个抓手抢抓产业投资机缘：

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一是抓住政策性机遇。城市更新、片区开发、“三大工程”（保险性住房建设、城中村刷新和“平急两用”公共基础设施建设）、“两新一沉”（新型基础设施、新型城镇化以及交通、水利等沉大工程）等政策沉点支持项目。

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二是抓住战新和未来产业机遇。萦绕数字中国建设、创新驱动发展、双碳战术执行等国度战术，更多城投企业将持续经营人为智能、量子信息、新资料、氢能与储能、先进造作、元宇宙、深�？⒌日绞跣孕滦瞬岛臀蠢床档耐蹲什季郑ㄏ昙丁笆逦濉惫婊陌舜竽烟夂桶舜笞ナ謡“十五五”规划系列文章（二）》）。

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三是抓住本钱市场机遇。多家城投公司通过收购上市公司和其他表延式并购方式，控股优质上市公司，扩大城投经营性资产规模，提升公开市场评级，丰硕收入起源，形成未来自主发展的竞争能力。例如，张江高科转型“科技投杏妆，在2021年上半年以65.91亿的持久股权投资形成16.90亿的投资收益，孵化器的出租率也高达94.15%。

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四是抓住战术沉塑机遇。“十五五”期间，城投公司要紧紧萦绕“产业+科技+本钱”充分阐扬自身战术价值，结合现实落实市场化转型要求，明确公司定位，尤其要加快构建贸易模式和盈利模式。

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方式四：综合运营服务、做好城市管家

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城投公司能够基于资源天赋转换定位、调整业务沉心，向专业运营商转型。

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城市专业运营商转型可分为三种模式：

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一是城市开发运营服务商。掌管城市管网设施、交通、停车、告白、物业、园区等基础设施的运营守护，提升城市基础设施使用效能和市民生涯品质。

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二是城市公用事业运营商。提供供水、供电、供热、供气、污水处置、垃圾处置和公共交通等服务，保险城市根基运行和居民生涯质量。

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三是产业园区建设运营商。除掌管园区基础设施建设守护表，还提供招商引资、企业服务、金融服务、创业孵化、政策征询、商务配套、智慧园区、仓储物流等全方位服务，推动区域经济发展和产业升级。

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城投公司可沉点关注六大城市综合运营服务领域：

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一是智慧城市领域。城投公司能够从以下几个关键领域切入智慧城市：智慧城市基础设施的建设、提供综合智慧城市解决规划，蕴含参加智慧政务、智慧社区、智慧市容、智慧城市综合可视化（CIM）、城市综合调度中心、城市综合服务利用法式（APP）、区县智慧城市基础设施以及运营指挥中心等业务的建设和运营治理。建议通过新设企业、投资并购或合伙合作等战术性方式进入这些业务领域。

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二是城市公共服务领域。城投公司能够关注当局物业、贸易综合体服务、公共构筑服务（涵盖学堂、医院、公园、体育馆等）以及产业园服务。在发展模式上，应构建融合“专业服务+智慧平台+行政力量”的综合性模式，以此打造“城市管家”品牌。该模式旨在承担起城市治理的“大管家”角色，对城市公共空间、公共资源和资产进行全面的“治理+服务+运营”流程治理。

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三是生态环保领域。城投公司能够关注静脉产业园、生态环境�；ぁ⒁约盎肪炒局卫�，蕴含泥土建复、河路整治、矿山生态复原、水传染治理、大气传染治理等。为加快业务布局，能够在本钱市场寻找并购优质的投资标的。

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四是新能源服务领域。城投公司能够关注新能源充电桩、综合能源服务站、散布式光伏发电、风能、氢能、储能技术等。同时，应把握机遇收并购优质资产，或参加由处所当局提议的新能源有关基金。

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五是市政环卫业务领域。城投公司能够关注市容环境卫生治理、城市园林绿化与景观建设、基础设施养护、固体废料和危险废料处置等。通过环卫一体化，拓展服务领域，蕴含冰雪排除、渣土运输、废旧物品回收、构筑垃圾处置、水面保洁、河岸清洁、公园环境卫生治理以及“城市家具”清洁等项目。

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六是城市资产运营及产城服务领域。城投公司能够通过建设合适的产业基础设施和营造优良的产业发展环境，推进产业荟萃和转型升级，沉点关注贸易运营、金融服务、创业孵化、人才公寓等配套服务。在产业服务的硬件基础设施方面，蕴含生涯配套、商务配套、检验检测配套、产业创新中心、中试基地、智慧园区、物流仓储配套等；在软件基础设施方面，涵盖产业联盟、大数据平台/云服务、产业买卖平台、投融资平台及配套基金、供给链治理服务、人才综合服务平台、共性技术解决规划、以及行业论坛和会展等。

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